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塞内加尔新PPP法的亮点和特点

来源:中国投资参考 微信公众号 时间:2022-06-09

在新冠肺炎疫情大流行的背景下,塞内加尔仍然是非洲大陆少数几个外国直接投资水平有所上升的经济体之一。为吸引更多投融资发展本土建设,激发经济增长活力,塞内加尔于2021年2月通过了《公私合作伙伴关系法》(以下简称新PPP法)。

塞内加尔新PPP法的亮点

塞内加尔2014年《合伙合同法》和2014-1212号法令(以下简称《公共采购法》)未能达到动员私人投资的预期目标。为使国民经济更快回到2014年以来的强劲和包容性增长的最初轨道上,调整和加速优先行动计划(PAP2A)创新机制的实施,也为给在塞内加尔的私人投资者提供一个更具吸引力和安全性的法律框架,动员国家和国际私营部门为PPP项目提供资金以减轻国家和地方当局的预算,同时考虑到该国商业环境的特殊性,允许快速实施大量高质量的PPP项目组合以增加投资额,近年来塞内加尔政府倾向于采取PPP合作模式,因而于2021年通过了新的PPP法。相较于2014年的《合伙合同法》和《公共采购法》,新PPP法凸显了很多亮点,主要在统一PPP项目法律框架、精简机构并细化职能和引入融资机构介入权三方面进行了创新。

1.统一PPP项目法律框架

新PPP法通过之前,塞内加尔的公共采购通过公共合同和PPP合同两种形式进行,其中根据合同内容是否涵盖公共服务,PPP合同又进一步细分为公共服务委托合同(DSP)和合作合同(CP)(见图1)。合同模式决定适用的法律制度,公共服务委托合同受《公共采购法》管辖,合作合同则受2014年《合伙合同法》管辖。新PPP法通过之后,原先受《公共采购法》管辖的公共服务委托合同和受《合伙合同法》管辖的合作合同均受该法统一管辖,并根据不同的付费机制将PPP合同划分为公共支付型PPP合同和用户支付型PPP合同,后者又包括特许权、租赁和公共事业管理(见图2)。

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新PPP法采取列举的方式,明确将特定领域诸如能源、矿业、电信领域的PPP合同、缔约机关之间所缔结的PPP合同、基于国防和国家安全缔结的且不宜公开的PPP合同、根据国家法律法规授予的经济经营者专有权合同、满足一定条件下与缔约当局具有准监管关系的经济经营者签订的合同以及与缔约当局的企业、货物和基础设施设备私有化或转让有关的合同排除在其适用范围之外。同时,在该法生效之前所签署的公私合作合同将继续其应有效力,直至其到期日不得延期或者续签,除非关于延长或续期的条件已经在原公私合作合同中明确进行约定,否则应适用该法的规定。

2.精简机构并细化职能

发展公私伙伴关系的项目本身具有复杂性,为了给PPP项目的发展提供足够的支持,提升部门执行效率,新PPP法精简了参与执行公私伙伴关系的机构,明确部门之间的职责,以期避免不相容的情况出现。在原有机构(公共采购监管局(ARMP)、中央公共采购局(DCMP))的基础之上,废除第2004-14号法,取消基础设施委员会和国家公私伙伴关系支持委员会(CAPPP),为公私伙伴关系新设了一个专家机构——国家PPP支持局(UNAPPP)和部际委员会,以加强对PPP的检测控制,使PPP项目运行更加规范化。新PPP法引入了新工具,包括PPP支持基金(FAPPP)、方案协定、私人倡议项目和非物质化程序,使缔约当局,特别是地方当局,能够节省成本、提升效率、集中资源的同时兼顾在单一程序中的经常性、类似性和适度性需要。此外,为了更好控制预算和债务风险,该法规定PPP项目只有在事先评估后才能进入公共支出的预算周期,特别是必须遵守有关项目承诺的会计规则,而且将事先评估推广到所有PPP项目,确保PPP项目具有竞争力并且满足人群的特殊需求。

3.引入融资机构介入权

为了助推PPP项目的可融资性,在满足普遍利益需要的同时优化公共资源利用率,新PPP法赋予融资机构在一定情形下行使介入权的权利,为融资机构的利益创设了一些权利,包括赋予融资机构和塞内加尔政府签署直接协议的可能性。此外,该法明确规定,缔约机关、缔约机关的监管机构或国家可与参与PPP项目融资或就PPP合同项下缔约机关义务提供担保的金融机构直接签订协议。

塞内加尔新PPP法的特点

塞内加尔新PPP法有以下几个方面的突出特点:

1.强调以灵活机制吸引私人投资

塞内加尔试图通过采用公私合营的方式融资,借助政府有限的资金,撬动大量国内国际的市场资本,以实现国家基础设施的顺利建设和运营,减轻政府资金压力,同时通过股权多元化方式引入市场化运作机制,以提高运营效率,促进管理和服务水平的提升,但实际运作过程中并没有达到预期效果。在Dakar-Diamniadio高速公路项目中,尽管政府前期投入巨额成本,但是公路质量仍然堪忧,甚至导致政府负债沉重。所以,塞内加尔政府此次对投资领域进行调整的目标之一是建立一个灵活、安全以及能够调动私营部门财政资源为公司伙伴项目提供资金的法律框架。因此,相较于2014年《合伙合同法》,新PPP法监管力度增大,但是它的灵活性也在加强(操作流程见图3)。除了上文提及的引入融资机构介入权之外,还包括以银团共同合作的模式分担融资风险,以及明确PPP的缔结包括预先评估、事先审批、招标程序和缔结程序四步,协助、授予、控制、监管职能由不同机构执行,为私人发起投标拓展渠道,提供便利,如果私人倡议在符合法定条件下可以吸引缔约当局的兴趣,就可以与缔约当局签订共同开发协议。

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2.强化了本土化要求

新PPP法进一步强化了当地含量要求,主要体现在三方面:一是在对PPP项目方案进行各方评比时,当地含量要求是其中的一个重要指标,表现在缔约当局可以在招标文件中明确规定与PPP项目本地成分相关的一些要求,比如关于就业和职业培训的举措、促进本地手工业者和中小企业整合的举措以及关于可持续发展的具体行动和建议等。二是在项目公司股权层面要求纳入当地含量,体现在该法规定PPP项目持有人在签署合同后的3个月内,应按照塞内加尔法律在本地设立实施该项目的公司,其中至少33%的股权保留给塞内加尔本地人,而2014年的《合伙合同法》明确规定“至少20%股权由本地人持有”。三是该法对于分包业务的当地含量要求更加强烈。为了加强伙伴关系,该法直接明确规定,分包活动优先保留至本国企业或西非经济货币联盟成员国企业,只要它们能够在令人满意的技术条件之下执行拟议的任务、拥有相应的资格并具有风险转移的能力。同时,为国家或共同体公司保留的分包业务会在招标文件中予以列出,只有上述企业竞标失败的情况下,相关项目才会对所有经济运营商开放。

在能矿业,塞内加尔也进一步强调本地内容开发,尤其是矿业,为了最大限度地发挥当地企业在这一矿业部门的潜力,塞内加尔政府已开始制定与PSE相关的本地成分开发战略,根据西非国家经济共同体的新标准升级对当地含量的监管框架,助力PSE“区域采矿中心”项目的发展。在竞标过程中,外国公司经常发现,自愿在其项目中纳入本地内容会使其投标更具竞争力。政府也明确表示对本地内容的偏爱,要求在新投资项目中提供一定程度的本地内容。

3.强化了政府对投资的监管力度

新PPP法在2014年《合伙合同法》的基础之上进行了改进,以更好控制预算和债务风险,防止PPP监管不力导致债务不受控制地增长,进而导致基础设施质量的良莠不齐,促成优质PPP项目的快速实施,因此在强化政府对投资领域予以技术支持的同时也加强了监管力度,主要体现在以下三个方面:一是新设的国家PPP支持局(UNAPPP)除了上文提及的相应职能外,还包括负责确保在执行PPP合同的整个过程中遵守当地含量的要求;二是PPP项目必须进行事先评估,PPP项目预算的可持续性必须征得主管财政的部长同意;三是国家公共债务委员会(CNDP)负责监督政府在公共财政可持续性和公共债务可持续性方面执行遵守指导方针和目标,确保政府遵守公共债务管理条例。

结语

此次塞内加尔制定新PPP法,旨在通过创新性法律改革,构建更为强大的私营部门和公共投资结构,激发经济发展的内生动力。与此同时,新PPP法也进一步强化了本土化要求和政府对投资领域的监管力度。中国企业在关注和遵守该新法的基础上,可搭建合理的合营架构和责任分担机制,与具有良好资信状况的当地企业合作以获得更优惠的投融资条件;并可进一步凸显自身对当地发展的有利条件,从而在PPP项目竞标时获得更大优势。



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