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非洲土地制度与基础设施发展

来源:中国投资参考 微信公众号 时间:2022-05-18

世界银行的数据显示,从2000年到2020年,撒哈拉以南非洲的城市人口从2亿增加到了4.7亿。城市人口的激增带来对基础设施和公共服务的大量需求,然而撒南非洲在基础设施方面的发展与这种飞速的城市化是不相称的。世界银行2018年的报告显示,撒南非洲国家在通讯网络设施方面的发展十分迅猛,而在“硬基础设施”如道路密度和铁路网密度方面,在2010年代与1990年代相比不增反降。

历史导致土地制度的“杂糅”

硬性基础设施发展有赖于政府对国家发展空间规划的控制,而撒南非洲硬基础设施发展的一大掣肘是其复杂的土地制度。尽管大部分国家政府都采用了“公用征收权”(Eminent Domain)作为政府征收土地建设公共基础设施的法律依据,在实施中却面临多样的挑战。在非洲城镇发展中不乏这样的现象:与国家投资的大型工业园比邻的是个体农民的小型田地,田地中夹杂着大量用于出租的农宅,而不远处就是工业园延伸出去的断头路,上面并排行驶着卡车与驴车。非洲城市中的空间规划问题、土地管理问题可见一斑。

撒南非洲这种土地管理乱象有其独特的历史原因。现代土地制度在19世纪末由殖民者带到非洲,而此前主要实行的是“惯例法”(Customary law)和“伊斯兰法”(Shari’a Law)。“惯例法”实际上是一种社群内部和不同社群之间约定俗成的对土地使用权的规定和约束,它在一般情况下实现游牧民族和小农社群之间在土地使用上达到季节性的平衡,保证农业的基本生产。伊斯兰社区更加强调土地和财产的所有权,但仍将土地的使用权视为所有权的主要内容。殖民带来了西方的土地“私有化”的概念,但殖民过程中的所有权分配是极不平等的,它以牺牲本地社群的土地使用权为代价,在一些地区建立了新的所有权制度。非洲国家独立以来的半个多世纪,各国都在尝试建立新的土地所有权制度,但是复杂的历史导致了一种土地制度的“杂糅”。比如肯尼亚2010年新宪法规定土地所有权分为三类,公有(Public,政府所有)、集体所有(Community)和私有(Private)。但是在公有土地中,不同的政府部门之间所有权范围可能存在争议,比如在社会住房项目中,交通部和住房建设部在用地归属权的问题上存在未达成一致的情况。集体所有的土地也存在争议,在“大裂谷”地带往往存在几个游牧社群分时共同使用土地的情况,但就哪个社群真正“拥有”土地仍有存在争议的情况,这反映了“惯例法”与现代土地所有权制度之间的不适应性。

土地管理和基础设施发展之间的关系十分紧密,而在非洲,土地私有化的过程被政治寻租裹挟,造成基础设施发展更大的不确定性。比如征地拆迁过程中可能产生寻租,在一些地区,官员利用信息不对称提前低价收取土地,然后转卖给政府,造成投资成本的大量增加以及不良的社会影响,本应用于增加通达性的公共服务设施变成了增加社会不平等的工具。在许多地方,土地利益的再分配往往与政治事件比如选举相联系,因此土地更多地被看成是一个政治资源。以埃塞俄比亚为例,2014年政府公布了首都亚的斯亚贝巴新一轮的空间规划,通过几条交通走廊将首都与其周边的奥罗米亚地区进一步连接起来。而这一发展规划被奥罗米亚州视为首都政府政治范围的扩张,由此引发了反对游行,并发展成暴动和社会动荡。这一案例显示出空间规划在非洲国家推行的巨大张力,其功能空间的拓展被解读为政治利益的外溢,土地权利的矛盾被激化出来,而基础设施的发展也受到巨大阻碍。

有效的“提早进场”实践

复杂的土地管理现状无疑会大幅增加基础设施发展的经济和社会成本,而这正是中国基础设施建设企业在深耕非洲市场中日常面对的挑战。企业面对复杂的土地问题是否束手无策?以连通性基础设施的建设为例,一般来说,政府在确定了道路或铁路项目的规划设计和施工方案之后开始土地征收的过程。由于土地征收需要由土地管理部门经过测绘、调研、与个体或集体所有者逐一协商达成一致后,才能真正开始拆迁过程。而对于工程承包企业而言,漫长的等待意味着设备、劳动力的限制,不确定的拆迁过程造成管理成本高企。但是在肯尼亚等地,承包大型基础设施如高速公路、铁路的中国企业在长期的实践中摸索出一套“提早进场”策略,不仅为企业自身管理节约了成本,还帮助政府提高了征地工作的效率。中国企业在签订承包合同后加入政府调研测绘工作,了解征地进度,在当地法律框架下利用自身的专业优势,向当地民众传播基础设施建设的知识,协助土地部门尽快完成征地协商过程。在获得征地拆迁意向后,企业积极动员拆迁户,在原有的拆迁补偿基础上以“租赁使用”的方式与业主达成一致,获得尽早入场权,以此加强施工管理流程,实现效率提升。这一实践被称为“提早进场”策略,它有赖于企业的施工经验、谈判能力和组织能力,在实践中帮助企业节约了管理成本、提高了效率并巩固了信任机制。在谈判的过程中,企业得以采集到土地使用者或拥有者对土地的生产使用需求,并在一些情况下将这种需求转化为企业的社会责任项目,它符合企业适应新市场发展的需求,对于推进基础设施建设也做出了积极贡献。

在非洲城市中发展基础设施的另一个挑战,在于如何将基础设施的投入转化为经济社会发展的效益,即增加公共部门在基础设施投入的动力,实现基础设施投资的良性循环。在城镇尺度下连通性基础设施实现效益增长的一个重要方式是公共部门的土地增值回收(Land Value Capture),但大部分非洲城市政府尚未具有实现土地增值回收的机制,这与本地土地权利的杂糅性相关。在“惯例法”和“伊斯兰法”的土地管理框架中,土地主要被视为生产资料,土地的私有权和商业价值被弱化。在土地现代化——包含私有化和“公有化”的过程中,土地所有权的确权并未实施彻底,因此其商业价值也难以界定。比如在大部分土地私有化的非洲国家,对私有土地和财产的征税机制不健全,因此在非洲城市中比如约翰内斯堡、内罗毕、哈拉雷的一些商业地区和设施较为完备的“富人聚居区”,近年都可以见到局部私有土地的增值,但城市公共部门未能从这一轮增值中获利,也就缺乏发展基础设施的动力。

连通性基础设施为城市社会经济发展提供动力的另一种模式是交通导向发展(Transit Oriented Development, TOD)。亚洲轨道交通管理的成功经验表明,城市轨道交通创造出的人流、物流“节点”可以带来巨大的商业潜力,通过建立城市轨道交通节点管理制度和引入公私合作的管理部门,将交通站点周边的土地和物业统一规划、协同管理,引入商业和地产开发模块,可以快速地实现物业增值,创造商业和就业机会。在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的轻轨建设中,承建商将深圳轨道交通管理部门引入埃塞俄比亚,试图摸索建立这种交通导向的发展模式,就是一次有力的尝试。在亚的斯亚贝巴东部的CCD站点商圈,中国投资者也首创地引入了小区开发的模型,轨道交通节点带来的辐射效应不仅实现了物业的增值,也带来“商住一体化”发展的巨大潜力。在这一模式的影响下,亚迪斯亚贝巴政府也开始尝试扩大外资的引入,以其“老火车站”(La Gare)为中心,引入外资开展大型综合体开发项目,这一项目表明交通设施周边存在巨大商业潜力。

交通走廊类的基础设施建设需要大量公共资源的投入,而其效益不仅体现在运输产业的增值,只有将产品与市场真正连接起来,交通走廊类基础设施才能实现其效益最大化。杂糅的土地所有权体系和土地管理体系给基础设施的发展带来巨大挑战,而尚未建立起来的土地经济蕴含着巨大的潜力。联合国17个可持续发展目标中有五个特别提到了与土地有关的问题,随着气候变化和土地人口压力,非洲大陆土地管理体系创新的重要性日益提高。我国机构正在长期、深入地参与非洲城镇化的实践,并在实践中不断实现创新。非洲城镇发展中多样、复杂的土地管理制度意味着创新极为必要,而在实践中引入成功的管理模式和发展经验可能是创新的第一步。



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